国库经理制模式的独特优势在哪里 [复制链接]

国库经理制模式的独特优势在哪里？

摘要：修正草案修改了“国库经理制”条款，此番修改意味着在我国已经运行成熟的一套国库经理制模式有可能发生改变，并由此引发了“我国国库管理要走什么样的道路”的讨论。如何客观看待这一问题，国库管理模式的选择到底应该坚持什么样的原则？自2001年3月财*部与央行联合颁布《财*国库管理制度改革试点方案》以来，我国国库管理体制出现了一些重大

嘉宾：中央财经大学财经研究院院长、*府预算研究中心主任 王雍君（微博） 教授

：韩雪萌

近期，全国人大正在向社会公众征求《预算法修正案草案》（以下简称《草案》）意见。修正草案修改了“国库经理制”条款，此番修改意味着在我国已经运行成熟的一套国库经理制模式有可能发生改变，并由此引发了“我国国库管理要走什么样的道路”的讨论。如何客观看待这一问题，国库管理模式的选择到底应该坚持什么样的原则？为此，本报采访了参与此次修正案草案讨论座谈的中央财经大学财经研究院院长、*府预算研究中心主任王雍君教授。

#re#：我国现行国库管理体制是怎样的？现行体制已经运行多长时间？

王雍君：中国一直实行中国人民银行（中央银行）经理国库业务的体制，其法律与法规依据早已在《预算法》（现行）、《中国人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》中确立。自2001年3月财*部与央行联合颁布《财*国库管理制度改革试点方案》以来，我国国库管理体制出现了一些重大变化，主要是“财*国库”与“央行国库”的双轨模式取代了原来单一的央行国库模式。双轨模式至今已经运行11年了。

：人民银行国库经理制模式的理论基础在于何处？

王雍君：经理与代理虽只有一字之差，但实质上差异甚大。代理制模式主张央行国库受财*部门领导、对财*部门负责，并且倾向于将“国库”指认为“财*国库”。这种主张的理论基础是：财*部门与央行国库之间的关系被界定为委托代理关系，前者系委托者，后者系代理者。在这个界定下，央行国库的职能和作用被极大压缩，大体上相当于“听令行事”的角色。

经理制认为委托代理关系只适应于*府（作为一个整体的*府而不是*府财*部门）与央行。央行受*府领导、对*府负责。在中国，央行作为“*府的银行”（以及货币发行银行和银行的银行）的定位，为经理制模式奠定了牢固的理论基础和法理依据。

：由人民银行经理国库的优越性在哪里？在过去的运行中，产生了哪些积极的作用？

王雍君：公款属于纳税人的钱，事关全体人民的核心利益。建立一种最有利于公款安全高效管理的制度安排、规则和程序，显然极端重要。然而,这项工作极具挑战性。一方面,所有公款都由“预算单位”开支出去，并且最终流向供应商（此处特指为预算单位和*府提供商品、服务、劳务的实体、组织和个人）；另一方面，每笔公款都需要从具体的缴款人（纳税人）缴入*府的银行账户———最合理、最安全、最重要的是唯一开设于央行的国库单一账户（TSA）。公款支付也是如此。如果在TSA之外，未经严格的法定程序而任由某个行*部门在商业银行开设财*专户、收入过渡账户或者建立“小金库”，通过这些账户处理公款流入流出以及存储，而且这些活动不可能处于立法机关和其他监督机构的实时监控之下，滋生腐败、舞弊和其他违规行为的风险就会很高。这也是当前存在的一个突出问题。在TSA框架下实施国库经理制，能够提供一个独特的防火墙机制，从而将此类风险降到最低程度，并为有效率地管理*府现金奠定基础。

在中国，根据宪法、相关法律和其他制度规定，肩负监督公款（“财*监督”）之职者主要包括：各级人大（预算终审）、*委（预算三审）、*府（预算二审）、财*部门（预算一审）、审计机构、纪检与监察以及央行国库。每个部门的作用都是独特的，但没有哪个监督机构在实质性监督公款处置方面拥有央行国库的三大优势：（1）有充足的条件实施“实时监督”，（2）有充分的条件实施“日常基础的监督”，（3）有充分的条件实施“逐笔监督”（对每笔收款与付款业务实施监督）。这三个方面结合起来，能够提供一道相当有效的防火墙机制，其有效性超出其他任何监督机构。

：改变国库经理制是否会产生一些负面作用？体现在哪些方面？

王雍君：最直接的后果是中国财*监管（核心是公款监管）将丧失一道极为紧要的防火墙机制，纳税人的钱袋子将因此变得更加不安全。之所以如此，关键原因在于：两组与公款处置最密切、也最不能相容的实质性权力将被合并到财*部门内部。第一组是与控制活动相关的权力，核心是决策制定—决策执行—执行监督，前者涉及如何分配、配置和使用公款，执行与监督主要指预算执行与执行监督；第二组是管理*府现金与银行账户的权力。第一组权力中的三个组成部分合并到一个行*部门内部，本身就严重偏离了内部控制的基本原则；当第二组权力如果通过国库代理制模式再并入进来时，从某种意义上讲，该部门便事实上控制了与公款处置相关的所有重大权力，而这些权力本质上是不相容的。

不相容的定义，一是合并在一起容易出问题———主要是腐败与舞弊的风险很高，二是出了问题不易被发现（尤其不易及时发现）。因此，这些权力应该分离开来。从理论上来说，在行*部门内部也可以通过岗位层次进行分离，但岗位层次的分离远不足以形成强大的控制力量。其结果必将是：形式上的分离掩盖了所有重大权力都在行*部门内部封闭运作的本质。由此可知，财*国库与央行国库必须并存，两者在合理分工的基础上形成既相互合作又相互监督的健全关系，一方不能“吃掉”也不能“排挤”另一方。

为履行重大职责，赋予财*部门足够大的权力非常有必要。但是，任何权力都不能大到无法有效监督、严重缺少实质性制约并且不透明运作的地步。央行国库没有权力阻止或妨碍财*部门依照各级人大的预算授权和相关法律办理公款收付，但这并不意味着央行国库没有发现差错、失职、渎职、腐败、舞弊的职责，更不意味着没有核实、质疑、纠错和报告的职责。这些极为紧要的发现、质疑、纠正和报告之职，只有在国库经理制框架下才能得到最有效和最充分的发挥。

：如果按照《预算法修正案草案》，地方的财*专户可以不开设在中国人民银行，是否会出现将财*资金存入商业银行获取高息、谋取私利、违规支拨等问题？

王雍君：“权力等于腐败”这句话肯定是错误的，“绝对的权力等于绝对的腐败”肯定是正确的。你提及的问题只是“问题”的一部分，远不是全部。我在上面提及的那些风险也可以出现在地方财*层面上，而且很可能更为严重。这里提到的高息存储只是问题的一部分，实际情况远比这些严重。需要强调的是，经理制不仅适应于中央财*，也适应于地方财*。经理制的独特优势在地方财*层面上更有可能充分发挥出来。

：正如您所谈，经理制与代理制虽“一字之差”，但变化是巨大的。在目前中国的经济体制背景下，这样的变化究竟意味着什么？

王雍君：从1996年以来，在经济高速增长的背景下，中国各级*府作为一个整体经历了由“穷*府”到“富*府”的巨大转变。但是，中国的法治还相当欠缺，制度漏洞相当严重，腐败和诱惑的机会无处不在。在这样的背景下，妥善管理好纳税人的钱袋子，比过去任何时候都显得更重要也更困难。这也同时意味着，国库经理制不仅应该长期坚持，而且还应该不断强化和改进。如果逆势而动，后果不堪设想。

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